INFORMATIVO DE JURISPRUDÊNCIA Nº 31
INFORMATIVO DE JURISPRUDÊNCIA N. 31/2022
1. REPRESENTAÇÃO. ALIENAÇÃO DE BENS PÚBLICOS. TRANSFERÊNCIA A PARTICULARES. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO LEGAL DA DESAFETAÇÃO E DA ALIENAÇÃO. IRREGULARIDADE. DETERMINAÇÕES.
O Tribunal de Contas de Rondônia julgou procedente Representação, formulada pelo Ministério Público de Contas – MPC, noticiando irregularidades na aquisição de imóveis pertencentes ao município de Itapuã do Oeste pelo Prefeito Municipal.
Para esta Corte de Contas, a transferência de bem público a particular é incabível sem a figura jurídica de direito administrativo da desafetação e da autorização legislativa específica. Os bens públicos são inalienáveis, como regra, enquanto destinados ao uso comum do povo ou ao uso especial (uso pela administração pública). De outro lado, em caso de interesse do ente federado, os bens públicos poderiam ser alienados, desde que ocorresse a desafetação por meio de lei, passando o bem a ser qualificado como bem dominical, nos termos do art. 101 do Código Civil.
Diante disso, o TCE/RO determinou ao Prefeito a adoção de medidas de adequação dos procedimentos de regularização urbana municipal ao ordenamento jurídico nacional (Lei n. 13.465/17 – Regularização Fundiária e Lei n. 8.666/93 – Licitações e Contratos), sobretudo ajustando os títulos já expedidos e promovendo a anulação dos que ocorreram de forma irregular. (Acórdão APL-TC 00147/22 referente ao Processo 00514/20, Conselheiro-Substituto Erivan Oliveira da Silva, julgado em 21.07/2022)
2. DENÚNCIA. EDITAL DE LICITAÇÃO. LOTE ÚNICO. EXIGÊNCIA DE VISITA TÉCNICA. IRREGULARIDADES. PROCEDÊNCIA. SEM NULIDADE. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO PARA A ADMINISTRAÇÃO.
A Segunda Câmara do Tribunal de Contas julgou procedente denúncia de irregularidades em licitações ocorridas nos municípios de Seringueiras, Espigão do Oeste, Cacaulândia, Nova Mamoré, Castanheiras e Governador Jorge Teixeira, para contratação de empresa especializada na prestação de serviços técnicos de assessoria previdenciária, com locação de software, manutenção, suporte, atualização e capacitação dos servidores dos institutos previdenciários dos municípios indicados.
Diante da análise, detectaram-se ilegalidades concernentes à exigência de visita técnica, não justificativa prévia para a realização do certame em lote, em afronta à Súmula 08/TCERO, que trata da obrigatoriedade de parcelamento do objeto sempre que possível, com vista a ampliar a competitividade, utilizando, excepcionalmente, a condição de lote único e preço global somente quando previamente justificada tal escolha.
Portanto, o Tribunal considerou ilegal o contrato, sem pronúncia de nulidade, visando preservar a continuidade dos serviços com base nos princípios da economicidade, proporcionalidade e razoabilidade, visto que os efeitos da nulidade certamente causariam maior prejuízo à Administração (risco reverso) que a manutenção dos serviços até o fim do contrato. (Acórdão AC2-TC 00611/19 referente ao Processo 02193/18, Conselheiro Paulo Curi Neto, julgado em 23/10/2019)
3. DENÚNCIA. CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PERÍCIA CRIMINAL E CIÊNCIAS FORENSES. PÚBLICO-ALVO. DATILOSCOPISTAS/PERITOS PAPILOSCOPISTAS. DESVIO DE FINALIDADE. RISCO DE DANO AO ERÁRIO. ILEGALIDADE DO CONTRATO.
O TCE/RO julgou procedente denúncia formulada pela Associação Brasileira de Criminalística – ABC e pelo Sindicato dos Peritos Criminais do Estado de Rondônia – SINPEC, por irregularidades na contratação de empresa para a realização de “Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Perícia Criminal e Ciências Forenses” a servidores ocupantes do cargo de datiloscopista/perito papiloscopista do quadro da Polícia Civil do Estado de Rondônia.
A análise técnica identificou que o curso em questão não poderia ser fornecido para o público-alvo previsto, uma vez que a realização de perícias criminais é atribuição exclusiva dos agentes ocupantes do cargo de perito vinculados à Polícia Técnico-Científica – POLITEC, situação que também geraria dano ao erário consistente no pagamento de verbas decorrentes de desvio de função.
Diante do contexto em questão, o Tribunal determinou que o agente responsável, Delegado-Geral da Polícia Civil, adotasse as providências necessárias ao cumprimento da lei, com a anulação do contrato ilegal. (Acórdão AC1-TC 00285/22 referente ao Processo 00970/21, Conselheiro Edilson de Sousa Silva, julgamento finalizado em 24/06/2022)
4. FISCALIZAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS. GASTOS COM PESSOAL. LIMITE PRUDENCIAL. DESCUMPRIMENTO DO ART. 22 DA LRF. APLICAÇÃO DE MULTA.
O Tribunal, em fiscalização de atos e contratos, autuada a partir de comunicado de irregularidade registrado na Ouvidoria de Contas, considerou ilegal a admissão de pessoal para cargos comissionados, feita pelo chefe do Poder Executivo Municipal de Nova Mamoré, no exercício de 2019, em desacordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
O corpo instrutivo desta Corte de Contas verificou que o gasto com pessoal havia atingido o limite prudencial da despesa total de pessoal (95% da RCL), estando, portanto, à luz do art. 22 da LRF, proibido de admitir ou contratar pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança (inciso IV).
Dessa forma, aplicou-se multa ao gestor responsável à época dos fatos, por descumprimento à regra estabelecida pelo art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei Complementar Federal n. 101/2000. (Acórdão APL-TC 00105/21 referente ao Processo 01199/19, Conselheiro Francisco Carvalho da Silva, julgado em 14/05/2021)
5. “É DEFESO O PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO EM VALOR INFERIOR AO SALÁRIO MÍNIMO AO SERVIDOR PÚBLICO, AINDA QUE LABORE EM JORNADA REDUZIDA DE TRABALHO.”
Resumo: É inconstitucional remunerar servidor público, mesmo que exerça jornada de trabalho reduzida, em patamar inferior a um salário mínimo.
O direito fundamental ao salário mínimo é previsto constitucionalmente para garantir a dignidade da pessoa humana por meio da melhoria de suas condições de vida (CF/1988, art. 7º, IV), garantia que foi estendida aos servidores públicos sem qualquer sinalização no sentido da possibilidade de flexibilizá-la no caso de jornada reduzida ou previsão em legislação infraconstitucional (CF/1988, art. 39, § 3º).
A leitura conjunta dos dispositivos constitucionais atinentes ao tema, somado ao postulado da vedação do retrocesso de direitos sociais, denota a finalidade de assegurar o mínimo existencial aos integrantes da Administração Pública Direta e Indireta com a fixação do menor patamar remuneratório admissível, especialmente se consideradas as limitações inerentes ao regime jurídico dos servidores públicos, cujas características se distinguem do relativo às contratações temporárias ou originadas de vínculos decorrentes das recentes reformas trabalhistas.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, ao apreciar o Tema 900 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para devolver os autos ao tribunal de origem para continuidade de julgamento, a fim de que sejam decididas as demais questões postas no apelo, observados os parâmetros ora decididos. (RE 964659/RS, relator Min. Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 5.8.2022)
6. NÃO HÁ VÍCIO DE INICIATIVA DE LEI NA EDIÇÃO DE NORMA DE ORIGEM PARLAMENTAR QUE PROÍBA A SUBSTITUIÇÃO DE TRABALHADOR PRIVADO EM GREVE POR SERVIDOR PÚBLICO.
No caso, ainda que a lei distrital impugnada, de iniciativa parlamentar, esteja voltada ao funcionamento da Administração Pública, ela não se sobrepõe ao campo de discricionariedade política que a CF reservou, com exclusividade, ao governador, no que toca a dispor sobre a organização administrativa.
Além disso, a norma revela-se harmônica com a CF, notadamente com os princípios do art. 37, caput, na medida em que permite a substituição nos estritos limites dos parâmetros federais aplicáveis.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou improcedente o pedido formulado em ação direta. (ADI 1164/DF, relator Min. Nunes Marques, julgamento virtual finalizado em 1º.4.2022)
7. ISENÇÃO DA TAXA DE INSCRIÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO A SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS- ADI 5818/CEE E ADI 3918/SE.
Resumo: É inconstitucional lei estadual que isenta servidores públicos da taxa de inscrição em concursos públicos promovidos pela Administração Pública local, privilegiando, sem justificativa razoável para tanto, um grupo mais favorecido social e economicamente. O STF compreende o concurso público como mecanismo que proporciona a realização concreta dos princípios constitucionais da isonomia e da impessoalidade, não admitindo discrímen que, ao invés de fomentar a igualdade de acesso aos cargos e empregos públicos, amplia a desigualdade entre os possíveis candidatos. Nesse contexto, esta Corte já proclamou a constitucionalidade de normas que, com fulcro na ideia de igualdade material, instituíram benefício em favor de grupo social desfavorecido.
No caso, as normas impugnadas ─ ao fundamento de incentivarem a permanência dos servidores públicos nessa condição, valorizando-os de modo a concretizar o princípio da eficiência ─ se mostram discriminatórias, pois, de forma anti-isonômica, favorecem a categoria em detrimento de um grupo de pessoas que, por insuficiência de recursos, não conseguiria arcar com os custos da inscrição, restringindo, consequentemente, o acesso à via do concurso público.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por maioria, em julgamentos autônomos, julgou procedentes as ações diretas para declarar a inconstitucionalidade (i) do parágrafo único do art. 4º da Lei 11.449/1988, inserido pela Lei 11.551/1989, ambas do Estado do Ceará; e (ii) do art. 6º, III, “d”, da Lei 2.778/1989, do Estado do Sergipe. (ADI 5818/CE, relator Min. Ricardo Lewandowski, redator do acórdão Min. Dias Toffoli.)
8. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA: VACÂNCIA DE CARGO PÚBLICO EFETIVO E EDUCAÇÃO PÚBLICA.
Resumo: É inconstitucional norma estadual que, de maneira genérica e abrangente, permite a convocação temporária de profissionais da área da educação sem prévio vínculo com a Administração Pública para suprir vacância de cargo público efetivo.
O Plenário da Corte deliberou que a medida viola a regra constitucional do concurso público, ao permitir a contratação de servidores para atividades absolutamente previsíveis, permanentes e ordinárias do Estado, autorizando que sucessivas contratações temporárias perpetuem indefinidamente a precarização de relações trabalhistas no âmbito da Administração Pública.
Além disso, não basta que a lei autorize a contratação de pessoal por prazo limitado para conformar-se ao texto constitucional, uma vez que a excepcionalidade das situações emergenciais afasta a possibilidade de que elas, de transitórias, se transmudem em permanentes.
Nesse contexto, o Tribunal já definiu ser necessário para a contratação temporária que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja pré-determinado; c) a necessidade seja temporária; e d) o interesse público seja excepcional. Quanto à contratação destinada a suprir necessidade temporária que exsurgeda vacância do cargo efetivo, ela há de durar apenas o tempo necessário para a realização do próximo concurso público.
Com base nesse entendimento, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para declarar a não recepção pela CF/88 dos dispositivos legais impugnados, além da inconstitucionalidade, por arrastamento, dos atos normativos infralegais que guardam inteira dependência com aqueles, modulando os efeitos da decisão no intuito de preservar os contratos temporários firmados até a conclusão do julgamento de mérito. (ADPF 915/MG, relator Min. Ricardo Lewandowski)
9. NAS DEMANDAS ENVOLVENDO VALORES RELACIONADOS AO FUNDEF/FUNDEB, É POSSÍVEL A UTILIZAÇÃO DOS JUROS MORATÓRIOS DOS PRECATÓRIOS PARA PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS CONTRATUAIS, ANTE A NATUREZA AUTÔNOMA DOS JUROS EM RELAÇÃO À VERBA PRINCIPAL.
Informações do Inteiro Teor: A controvérsia diz respeito à possibilidade do pagamento dos honorários contratuais com a verba dos precatórios já depositados, nas causas judiciais envolvendo verbas do FUNDEF/FUNDEB.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF n. 528, vedou o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, embora tenha ressalvado o pagamento de honorários advocatícios contratuais valendo-se da verba correspondente aos juros de mora incidentes sobre o valor do precatório devido pela União em ações propostas em favor dos Estados e dos Municípios.
Isso porque “a vinculação constitucional em questão não se aplica aos encargos moratórios que podem servir ao pagamento de honorários advocatícios contratuais devidamente ajustados, pois conforme decidido por essa Corte, os juros de mora legais têm natureza jurídica autônoma em relação à natureza jurídica da verba em atraso” (RE n. 855.091 – Repercussão Geral, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 15/03/2021, DJe de 08/04/2021).
Nesse passo, evidencia-se que o STF superou parcialmente o entendimento pacificado no âmbito das duas Turmas que compõem a Primeira Seção, notadamente na possibilidade de utilização dos juros moratórios dos precatórios para pagamento dos honorários contratuais, à vista da natureza autônoma dos juros em relação à verba principal. (AREsp 1.369.724-AL, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, por unanimidade.)
10. OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA, QUANDO VENCEDORA A FAZENDA PÚBLICA, INTEGRAM O PATRIMÔNIO DA ENTIDADE ESTATAL, NÃO CONSTITUINDO DIREITO AUTÔNOMO DO PROCURADOR JUDICIAL.
Informações do Inteiro Teor: Na hipótese, o agravante sustentou a violação ao artigo 1.022 do CPC/2015 sob o argumento de que a Corte de origem, ao concluir que os honorários de sucumbência integram o patrimônio da entidade pública, negou vigência ao § 19 do art. 85, do CPC/2015 e ao art. 23, da Lei n. 8.906/1994, tampouco aplicou o julgado do STF ADI n. 6053/DF, em que se reafirmou que a natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais.
Contudo, registra-se que o Tribunal a quo decidiu a controvérsia de modo integral e suficiente ao expressamente consignar que a Lei Municipal analisada é claríssima ao dispor que a verba dos honorários advocatícios é devida à Fazenda Municipal e, para que esta integre o patrimônio dos procuradores, seria necessária a existência de expressa destinação legal.
Assim, ao contrário do que afirmou o agravante, a jurisprudência consolidada do STJ é no sentido de que os “honorários advocatícios de sucumbência, quando vencedora a Fazenda Pública, integram o patrimônio da entidade estatal, não constituindo direito autônomo do procurador judicial, o que viabiliza sua compensação” (RCD no REsp 1861943/DF, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 05/10/2021, DJe 26/10/2021), e ainda prevalece nos recentes julgados desta Corte. (AgInt no AREsp 1.834.717-SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, por unanimidade).
11. A CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS TEMPORÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO, MAS BASEADA EM LEGISLAÇÃO LOCAL, NÃO CONFIGURA A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PREVISTA NO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992, POR ESTAR AUSENTE O ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO), NECESSÁRIO PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
Informações do Inteiro Teor: A questão central é saber se a contratação de servidores temporários sem concurso público, baseada em legislação municipal, configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo.
Inicialmente, cumpre consignar que, em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e tendo em vista a supremacia deles, sendo representantes daquela os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento.
Essa intenção foi reforçada pelo pacífico posicionamento jurisprudencial desta Corte Superior, segundo o qual não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade, porquanto a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensável para sua caracterização o dolo, para a tipificação das práticas descritas nos arts. 9º e 11 da Lei n. 8.429/1992, ou que, pelo menos, seja essa conduta eivada de culpa grave (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial, DJe 28/09/2011).
Tal entendimento recebeu tratamento especial – e mais restritivo – quando da recente alteração da Lei n. 8.429/1992 pela Lei n. 14.230/2021, que estabeleceu o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, sendo necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.
De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, desde há muito, a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local, ainda que considerada inconstitucional pelo acórdão recorrido, afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública.
O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. (REsp 1.913.638-MA, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Seção)
12. LICITAÇÃO. OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA. ORÇAMENTO ESTIMATIVO. SINAPI. SICRO. PRIORIZAÇÃO.
O Sinapi e o Sicro representam fontes prioritárias para a orçamentação de obras e serviços de engenharia em licitações que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União, devendo restar demonstrada a inviabilidade de sua utilização para que outros sistemas oficiais de custos possam ser adotados como referência (arts. 3º, 4º e 6º do Decreto 7.983/2013). (ACÓRDÃO 1626/2022 Plenário)
13. DIREITO PROCESSUAL. PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA. REITERAÇÃO. DOCUMENTO NOVO. AUDIÊNCIA. CITAÇÃO. PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO.
No caso de juntada aos autos, após a realização da citação ou da audiência do responsável, de documento novo que lhe seja desfavorável, outra oportunidade de manifestação deve-lhe ser concedida, em respeito aos princípios do contraditório e da ampla defesa. (ACÓRDÃO 3678/2022 Primeira Câmara)
14. DIREITO PROCESSUAL. PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. PRINCÍPIO DO NON BIS IN IDEM. DECISÃO JUDICIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.
Não configura bis in idem a coexistência de acórdão do TCU e sentença condenatória em ação de improbidade administrativa que determinam o ressarcimento ao erário de débitos decorrentes dos mesmos fatos, ainda que imputados a pessoas distintas. Ocorrendo ressarcimento em uma instância, basta que o responsável apresente a comprovação perante o juízo de execução para evitar o duplo pagamento. (ACÓRDÃO 3397/2022 Segunda Câmara)
15. RESPONSABILIDADE. MULTA. FALECIMENTO DE RESPONSÁVEL. TRÂNSITO EM JULGADO. DÍVIDA. ESPÓLIO. HERDEIRO.
No caso de falecimento do responsável após o trânsito em julgado da decisão que lhe imputou multa, a obrigação pecuniária transmite-se aos sucessores, tendo em vista que, em tal situação, o valor da sanção constitui dívida do falecido, a ser suportada pelos sucessores, no limite do patrimônio transferido (art. 1.997 do Código Civil). (ACÓRDÃO 1664/2022 Plenário)
16. RESPONSABILIDADE. CONVÊNIO. EXECUÇÃO FINANCEIRA. EMPRESA FICTÍCIA. NEXO DE CAUSALIDADE. CONVENENTE.
A comprovação de que a sociedade empresária contratada para a execução do objeto do convênio atuava como “empresa de fachada” não implica, por si só, a responsabilização do gestor convenente, sendo necessária a demonstração de que ele tinha conhecimento da situação irregular ou que tinha condições de percebê-la. (ACÓRDÃO 3897/2022 Primeira Câmara)
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE RONDÔNIA
Conselheiro Presidente Paulo Curi Neto
Conselheiro Vice-Presidente Wilber Carlos dos Santos Coimbra
Conselheiro Corregedor-Geral Edilson de Sousa Silva
Conselheiro Valdivino Crispim de Souza
Conselheiro Francisco Carvalho da Silva
Conselheiro José Euler Potyguara Pereira Mello
Conselheiro-Substituto Omar Pires Dias
Conselheiro-Substituto Francisco Júnior Ferreira da Silva
Conselheiro-Substituto Erivan Oliveira da Silva
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Procurador-Geral Adilson Moreira de Medeiros
Corregedora-Geral Yvonete Fontinelle de Melo
Procuradora Érika Patrícia Saldanha de Oliveira
Procurador Ernesto Tavres Victoria
Procurador Miguidônio Inácio Loiola Neto